PROPAGANDA GOVERNAMENTAL E REDEMOCRATIZAÇÃO NO BRASIL: 1985-1997

Heloiza Matos

Professora da Universidade de São Paulo

Este texto pretende apresentar alguns resultados de uma pesquisa que procurou investigar como o processo de redemocratização vem interferindo (ou não) na utilização e no conteúdo dos filmetes das campanhas institucionais televisivas veiculadas entre dezembro de 1985 e julho de 1997.

A hipótese da pesquisa foi que os discursos governamentais refletem direta ou indiretamente (o que se fala e o que se oculta) as falas dos governos. Trata-se de descobrir onde se encaixa a publicidade institucional gratuita pós-ditadura. Ela buscou parâmetros ideais estabelecidos pelos arautos da democracia ou simplesmente deu continuidade aos termos do período militar? Diferenciou-se da publicidade comercial? Seguiu uma linha própria de desenvolvimento ou apresentou diferenciações profundas entre um governo e outro?

Dentro do processo histórico-político que o Brasil viveu desde o retorno dos civis ao Planalto (planos econômicos, quatro governos civis, diferentes configurações nos processos políticos, etc.), é difícil apreender em que medida esse discurso influi ou altera a realidade, mas essa fala, não obstante, apresenta um imbricamento com a realidade política e social do país. A propaganda institucional (seja ela de cunho informativo ou marcadamente política-ideológica) “dialoga” com a realidade e com os cidadãos, exibindo e comunicando a “marca” de cada período governamental, imagens do papel do Estado, apreensões do panorama social e das mudanças sociais, planos de ação sobre o respectivo contexto histórico.

Entre os objetivos da pesquisa, esteve o de identificar as especificidades do processo de comunicação governamental visto através das campanhas publicitárias, ou seja, se ele se limita a difundir informações, se intenta modificar comportamentos, se transmite uma “ilusão” de participação ou surge como subproduto do conjunto de políticas governamentais. Também se buscou o compromisso de classificar e analisar o processo de reprodução do discurso oficial na publicidade institucional veiculada gratuitamente pelos quatro governos civis, visando identificar a imagem institucional construída em torno de cada administração.

Por que as peças publicitárias de veiculação gratuita foram escolhidas como expressão da comunicação governamental? Primeiramente, porque elas não são sazonais, são veiculadas em horários nobres, com audiência garantida por um público variado em termos de classes sociais. Os filmetes pesquisados podem ser definidos por série de campanhas ou peças publicitárias institucionais com duração unitária entre 30 e 90 segundos, produzidas de acordo com as demandas setoriais, e veiculadas gratuitamente graças a um acordo entre o Governo Federal e a ABERT (Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão), acordo este supostamente pautado por questões de interesse público. Cabe dizer que apenas a veiculação é gratuita, mas não a produção. Essa publicidade que convive com aquela de veiculação paga pelos diversos ministérios e estatais, é normalmente produzida sem tantos requintes e possui o diferencial de, oficialmente, expressar temas de interesse público.

Ao escolher as campanhas institucionais como objeto de análise, reconheceu-se a necessidade de optar por um segmento da comunicação governamental e os filmetes têm representatividade como veículo (televisão) no universo das mídias. O discurso governamental pode ser identificado na mídia por meio de pronunciamentos oficiais dos presidentes ou membros do executivo, da propaganda dos partidos (iniciadas em 1996), do Horário Político Eleitoral (sazonal) e das campanhas institucionais transmitidas em vários veículos.

Os filmetes também são representativos devido à sua audiência. Eles entram em bloco, junto com a programação normal das emissoras de televisão, e representam a fala governamental dentro desta programação, independentemente da emissora. Com os filmetes pode-se projetar cenários para as demais mídias, seja a partir de sua diferenciação, seja pela recorrência a temas comuns frente a esses outros produtos da mídia. Não se pode afirmar que os filmetes levam a uma mudança de comportamento do cidadão. Contudo, percebe-se que os conteúdos sugerem transformações na configuração do mercado, nas necessidades de informações novas que decorrem de mudanças sociais. Por outro lado, as instituições públicas vão sofrendo transformações, e isso é evidenciado nos filmetes.

A partir do processo de redemocratização (1986), ocorre um distanciamento acentuado das pesquisas acadêmicas de comunicação política em relação ao setor público. A maior parte dos estudos nesta área concentra-se nos períodos de arbítrio, focalizando o Estado Novo, o DIP, a censura durante a ditadura militar... A reconquista democrática, a volta do sufrágio direto, atraíram os pesquisadores brasileiros para a discussão das políticas suscitadas pela emergência das novas tecnologias da comunicação e da informação no processo de democratização,[1] e também para os novos papéis da mídia, especialmente a televisão, como co-produtores do sistema político, além dos estudos sobre os valores da cultura democrática e do imaginário na construção do cenário de representação política.[2] Nesta etapa, a comunicação pública é minimizada como tema de pesquisa, a não ser no que diz respeito à transformação desta modalidade para o marketing político.

O CENÁRIO DA COMUNICAÇÃO GOVERNAMENTAL

O cenário da comunicação na denominada sociedade-mundo, ou sociedade global, vem afetando o campo das relações comunicativas entre o Estado e a sociedade, tanto no interior do Estado como nas interações que envolvem o governo, o cidadão, as diversas instituições sociais e os meios de comunicação.

Por isso, a pesquisa teve de lidar com vários conceitos de comunicação, buscando ao mesmo tempo estabelecer sua ligação com a realidade dos filmetes estudados. Optou-se por trabalhar, neste paper, com quatro desses conceitos: o de comunicação política, o de comunicação governamental, o de comunicação social e o de comunicação pública.

Embora a diferenciação entre os conceitos adotados não seja sempre simples, pode-se contudo chamar a atenção para alguns aspectos importantes. Por exemplo, é preciso dizer que, dos quatro, o primeiro é o mais amplo e abrangente. Ou seja, os outros três cabem, de certa forma, dentro dele e nele estão contidos.

A Comunicação Política é a mais geral porque envolve todas as relações comunicativas entre o Estado e a sociedade, sejam essas mediatizadas ou não, e, característica que compartilha com as outras, independentemente do sistema ou regime político.

A Comunicação Governamental é mais pontual, e se refere a redes de comunicação formais inseridas nas organizações públicas, e que têm como tarefa difundir junto à opinião pública questões ou temas significativos que ocorrem na esfera governamental – visando o conhecimento e a participação do cidadão. Seu traço distintivo é a persuasão, principalmente através de mecanismos de propaganda ideológica.

A Comunicação Social se propõe, também, a ser persuasiva, embora não pretenda ser propaganda política. Ela se imbui mais de um caráter social, pedagógico e, até, religioso (uma vez que essa denominação foi proposta em uma encíclica papal). Quer convencer, sim, mas por métodos relativamente menos agressivos e invasivos, portanto, mais sutis.

Vale dizer que tanto a Comunicação Governamental quanto a Comunicação Social, enquanto denominação, mostraram-se flexíveis em suas aplicações, isto é, foram utilizadas em regimes políticos muitas vezes divergentes: na ditadura Getulista, no regime militar autoritário, e também no início do período da redemocratização.

A Comunicação Pública é um conceito recente no Brasil. Ela pressupõe uma democracia consolidada, onde a interpenetração entre o público e o privado admite a participação de uma ampla gama de setores sociais organizados, e independe do caráter estatal de qualquer agente: exigindo sempre uma negociação entre os atores, a comunicação pública envolve inclusive a esfera privada.

Com a redemocratização brasileira, a comunicação política[3] passa a ser pensada também, paulatinamente, pelos governos civis como produto da publicidade ou das estratégias de marketing, visando o convencimento, o impacto junto à opinião pública e a busca de resultados imediatos. Conseqüentemente, o discurso é reciclado de acordo com as circunstâncias, de acordo com as questões candentes do momento: não se definindo como processo de reconstrução da cidadania.

No Brasil, a comunicação sempre manteve a tendência de ser pensada e se constituir como comunicação social, enquanto que, na Europa dos anos 80, começou a ser trabalhado o conceito de comunicação pública. Este conceito se remete ao processo de comunicação instaurado em uma esfera pública que engloba Estado, governo e sociedade, espaço de debate, negociação e tomada de decisões relativas à vida pública nacional.

MIÈGE (1989) observou que “a comunicação pública parece ser não somente um fator de mudança para a administração pública, mas também um meio de modificar o comportamento do público e suas atitudes, e de envolvê-lo em novas tarefas que exigem sua adesão, a ponto dela aparecer como substituta da confrontação face-a-face com os cidadãos”.[4]

Aliando isto à tendência de perda de controle estatal sobre a propriedade da mídia eletrônica, a comunicação pública foi se adaptando ao formato mercadológico dos meios de comunicação privados, e sendo entendida, muitas vezes, de uma maneira mais próxima do marketing político. Utiliza-se das pesquisas para informar-se sobre a opinião pública e de métodos publicitários para alcançar resultados imediatos. Prejudica-se assim o aspecto informativo, esclarecedor e prestador de contas desta comunicação, que (in)formaria o cidadão preparando-o para a participação na vida pública; e privilegia-se o lado instrumental, inserido na competição política imediata.

Este processo estaria realmente difundindo informações de utilidade pública ou distanciando o cidadão do verdadeiro processo de tomada de decisões, dando-lhe uma “ilusão” participativa? Se um governo privilegia a comunicação informativa (no sentido do direito do cidadão à informação), toma o cidadão como co-responsável pela condução administrativa; se prioriza a comunicação persuasiva, põe o cidadão sob a tutela do estado em detrimento de sua liberdade e dos próprios ideais democráticos.

Neste sentido, a comunicação pública parece estar sendo vista como um discurso estranho ao conteúdo geral da mídia de massa, que precisa passar por um processo de decodificação específica. Daí esse discurso ser tomado como algo “em separado” nas relações comunicativas entre governo e cidadão: uma oficial, informativa ou persuasiva, constituída pelo discurso do Estado, e outra incorporada às mídias em geral, entrando no universo das informações de entretenimento.

ZÉMOR (1995) considera a questão da comunicação pública em seus aspectos formais, visando obter uma legitimidade de interesse público. Mesmo reconhecendo a fusão atual entre mercado e Estado, o autor acredita na possibilidade de estruturar-se uma prática que possa contribuir para “identificar a utilidade pública, alimentar o conhecimento cívico, facilitar a ação governamental e garantir o debate público”.[5]

Esses vários objetivos pressupõem uma multiplicidade dos atores sociais envolvidos, dificultando a conceituação da comunicação pública como modalidade da comunicação política. Se o que se busca é a legitimidade e a representatividade do poder estatal no sistema político, essa comunicação se refere àquela travada entre partidos, candidatos, eleitores e mídia, e então poderia ser considerada como política. Mas se aceitarmos um fluxo contínuo de comunicações que vai do governo ao cidadão, mas que também faz o caminho de volta, do cidadão ao governo, teremos de admitir a diversidade de gêneros e formas de expressão que incluam os aspectos formal, informal, imaginário, e a questão do limite entre o espaço público e privado.

CUTLIP[vi] (1976) denomina como sistema público de informação de uma sociedade democrática o conjunto de mensagens e suportes de comunicação, através dos quais o cidadão toma conhecimento das atividades do governo e, ao mesmo tempo, comunica ao governo suas opiniões e necessidades.

Neste sistema público estão envolvidos o governo da nação, os líderes políticos, os burocratas, os porta-vozes oficiais, os partidos políticos, as lideranças sindicais, os grupos de pressão, a mídia, e os vários especialistas em comunicação, inclusive os jornalistas. Cada um desses atores tem uma função no processo democrático e a opinião pública emerge como resultado da interação que se dá no campo do sistema público de informação.

A visão de CUTLIP, embora defina a priori a ação, os limites e finalidades dos atores no sistema, oferece a vantagem de pensar a comunicação pública no âmbito da teoria da comunicação política, ou seja, como um campo onde imagens e realidades são negociadas visando a legitimação dos diversos poderes.

Quando se indaga se a comunicação pública tem um papel no processo democrático, é preciso levar em consideração a evolução histórica do conceito e da prática da comunicação pública e sua inserção atual.

ELLUL[7] (1990) preocupa-se em conceituar a propaganda democrática, saindo assim dos limites mais comuns do estudo desse gênero de atividade, que normalmente pesquisa a propaganda vinculada ao autoritarismo. Através da análise de vários aspectos de cada um dos termos (propaganda e democracia), o autor conclui que, embora a propaganda seja necessária pelo simples fato de ascensão das massas à cena política, são exatamente as características essenciais da propaganda que dificultam alguns ideais e práticas democráticos. A condição de eficácia inerente à propaganda não pode ser adaptada aos fundamentos democráticos de respeito ao homem e ao cidadão. Essa contraposição entre os dois termos, e também as categorizações da propaganda realizadas por ELLUL (política e sociológica; de agitação e de integração; vertical e horizontal; racional e irracional) estiveram presentes na análise de filmetes empreendida pela pesquisa.

Em relação à comunicação governamental investigada, torna-se necessário um breve histórico da comunicação governamental pós-84.

O Presidente Sarney, assumindo o poder após vinte anos de regime militar, subordinou as atividades da comunicação social ao gabinete civil da Presidência, com a função de coordenar a articulação governo/sociedade, especialmente nos assuntos relativos à promoção dos direitos do cidadão. O governo recorreu à publicidade institucional na proporção inversa da queda de sua popularidade com o insucesso do Plano Cruzado. No total das campanhas veiculadas, poucas se deram nos anos de 1985/86,[8] exatamente quando a demanda de informações sobre o novo programa econômico talvez fosse mais necessária.

Durante o governo Collor (1990-1992), a utilização do marketing político foi intensiva desde a campanha eleitoral. O fenômeno da relação entre a necessidade de esclarecimentos sobre o plano econômico e a popularidade presidencial se repetiu durante seu governo. O polêmico e antipopular Plano Collor (1990) foi pouco acompanhado por campanhas institucionais, as campanhas publicitárias recrudesceram quando a inflação voltou a apresentar um crescimento.

No governo Itamar (1993-1994), com o slogan “Brasil, união de todos” o governo tentou retomar um estilo de “brasilidade”, apoiando-se na organização da sociedade civil que havia destituído o presidente anterior para se contrapor ao descrédito da classe política.

A pesquisa estende-se apenas até os primeiros 18 meses do governo Fernando Henrique, e exclui o período em que o tema da reeleição poderia influir diretamente sobre a publicidade. Mesmo o PCI – Plano de Comunicação Institucional, elaborado em 1997, que visava ditar novos rumos na comunicação governamental, quase não foi sentido nos filmetes. De qualquer forma, no período analisado, foi observada uma comunicação “marketizada”,[9] apoiada na manutenção da imagem do governo ancorada ao fim da inflação e à nova moeda.

A PUBLICIDADE INSTITUCIONAL DE CADA GESTÃO[10]

Sarney

Se buscarmos tendências majoritárias no conjunto dos filmetes veiculados durante a gestão Sarney, saltará aos olhos a imagem de um Estado paternalista e democrático, que afasta do caminho os resíduos do autoritarismo para marchar rumo a um futuro de participação plena e bem estar social. Afirmar a existência de um discurso político-ideológico planejado e consciente talvez seja um exagero, já que esta tendência da propaganda[11] oficial do período se alteraria já na metade do mandato.

O discurso dos primeiros filmetes, no início da gestão, busca transmitir ao telespectador a imagem do governo como defensor direto de significativa parcela da população, garantindo direitos outrora negados ou esquecidos, e interferindo diretamente na área social, silenciada e abandonada. Nesses filmetes, constatamos a imagem de um Estado assistencialista, que intervém para auxiliar a população em sua vida diária, levada em meio ao caos legado pelo período anterior. Se essa presença providencial do governo é a primeira função do Estado reconhecível no discurso da publicidade da gestão Sarney, uma segunda função seria concomitante: a expansão dos direitos de cidadania, a chancela de reconhecimento da Nova República.

Os cinco anos de governo Sarney assistiram à veiculação do maior número de filmetes nas áreas de Justiça e Cidadania, certamente em razão da convocação da Assembléia Constituinte, mas também em decorrência do passado imediato de arbitrariedade e repressão. Movimentos sociais organizados expuseram diretamente, na publicidade governamental, suas vozes e reivindicações. Durante todo o governo, as atividades do Ministério da Justiça são associadas à promoção de justiça social, encarada nos primeiros filmetes como a finalidade essencial da gestão em andamento.

A própria imagem do Presidente é associada com órgãos representativos ou entidades civis. Abre-se espaço para essas vozes se expressarem sem intermediações, um espaço que o governo considera de interesse público e no qual, pela primeira e única vez, foi também um espaço de setores organizados da sociedade civil.

Na primeira metade do mandato busca-se consolidar uma imagem da administração. Isto se faz através de um diálogo com o passado recente, com referências constantes ao período autoritário. O novo Brasil apresenta-se em construção, superando um tempo de abandono e doença. A associação passado/doença foi a mais utilizada: além da área da saúde ser nitidamente privilegiada pelos filmetes, estes veiculam um país em estado de calamidade pública, doente, que necessita do amparo do governo.

A insistência na imagem da guerra parece inclusive reavaliar o papel do exército e da expressão “estado de emergência”. Se há um projeto de administração difundido neste primeiro momento dos filmetes da era Sarney, este projeto não é propriamente administrativo, ele está sob a égide da Constituinte: é o da construção democrática a partir da estaca zero. Sim, a partir do nada, pois até os filmetes posteriores ao fracasso do Plano Cruzado não há qualquer referência ao período democrático anterior à ditadura militar (esta referência a um passado democrático só surgirá em um[12] filmete isolado).

O paternalismo visível em alguns momentos estabelece laços de familiaridade com a sociedade através de inúmeros recursos. Atos de cuidado e alimentação, desenhos animados (Zé Gotinha), utilização de ídolos infantis (Renato Aragão, Xuxa). Analisando um dos filmetes, que marca a participação de Xuxa na campanha contra a paralisia infantil, podemos verificar com quem o governo se comunica, qual a idéia que faz de seu público receptor e a crescente utilização de técnicas publicitárias.

Este recurso às técnicas publicitárias foi relatado por MARCELINO (1986),[13] integrante da equipe de Comunicação Social do governo Sarney. Ele afirma, contrariado, que a reforma administrativa, esforço que a equipe de governo (e o próprio Presidente) consideravam essencial, necessitaria de uma campanha de esclarecimento junto à opinião pública e ao Congresso. No entanto, segundo o autor, a partir de um dado momento, a presença de agências de publicidade se tornaria crescente na Comunicação do Planalto, e o esforço a partir de então seria o de recuperar a imagem de um governo desgastado pelo fracasso do Plano Cruzado.

Após o fracasso nas tentativas em controlar a inflação, a queda de popularidade da administração e a bancarrota das próprias contas oficiais, fazendo com que o slogan “Tudo pelo Social” se desmoralizasse junto à opinião pública, a propaganda governamental mudou de rumo e de tom. As imagens do Estado, de suas funções, da democracia e da participação da sociedade se alteram radicalmente. Também se modificou a forma com que o governo se apresenta à população: o paternalismo protetor, a capacidade de resolução de problemas, a força e a autoconfiança saem de cena, dando lugar a apelos e titubeios.

Em primeiro lugar, associa-se a luta pelo pão de cada dia com a luta pela manutenção dos direitos recém-readquiridos. Como conseqüência, reelabora-se a missão do cidadão: o engajamento da sociedade na realidade democrática não mais significa a maior participação na luta pelos direitos legítimos de cidadania, mas se insere na luta pelo progresso, aqui definido como a retomada do valor da moeda. O apelo ao diálogo, à participação constitucional, é substituído pela imagem do povo na rua, torna-se um apelo emotivo.

O governo necessita de apoio popular, não é mais o grande seio protetor onde os problemas se abrigam para de lá saírem solucionados. Faz-se entidade abstrata, não tem mais capacidade de gerir todas as questões econômicas e sociais. Lentamente, o Estado parece retirar-se de cena. Mas se o discurso foi alterado nos últimos anos de governo, não foi substituído por uma plataforma coerente de idéias. Há a percepção de um certo gigantismo estatal, há um certo reconhecimento da falência em certas áreas (especialmente da Previdência), e há o espectro da hiperinflação rondando a estabilidade política, assombrando os investimentos sociais e, associado a velhos vícios da prática política brasileira, entorpecendo aquela primeira sensação de festa democrática.

Collor

Durante o governo Collor, duas temáticas aparentemente contraditórias, marcam a propaganda do período: a autoridade do Estado e o império das regras de mercado. Cada frase, imagem, vestimenta e postura veiculadas nos filmetes são rigorosamente planejadas em função de duas idéias-chave (autoridade e mercado). Mais: um rótulo envolvendo as mensagens certifica seu conteúdo de modernidade, contemporaneidade e progresso. Em cada filmete, a mesma mensagem visa atingir objetivos diversos: afirmação da autoridade alcançada pelo voto; rejeição da imagem do governo anterior, tíbio e incapaz; diálogo com focos de oposição; orientação ideológica e comportamental; exposição de realizações administrativas; veiculação de um conceito específico de modernidade.

Mesmo a publicidade de produtos comerciais ligados ao governo (Lubrax, Listel, Loterias, celulares), muito presentes neste período, não foge à regra. Os produtos comerciais de alguma forma omitem a responsabilidade administrativa, levam ao espectador apenas a imagem de modernidade. Por vezes, descambam para o simples consumo (caso das loterias) mas, em geral, inserem-se no ambiente competitivo de um mundo globalizado. Os produtos de utilidade pública (listas telefônicas, telefonia celular) são dirigidos aos seus públicos específicos. Aliás, a segmentação é uma característica da propaganda do período. A temática dessa publicidade institucional divide-se em quatro grandes preocupações, mescladas em cada filmete: as privatizações, o combate à inflação, as realizações na área social, modernização e desenvolvimento (normalmente traduzidas por questões de estilo de vida).

O conjunto de filmetes dedicados ao combate à inflação jamais resvala na questão do confisco, nem fazem referência ao Plano Collor. Esses filmetes são elaborados sob um formato especial: o do jornalismo-denúncia. Com uma câmera oculta, registram-se cenas “rigorosamente verdadeiras”, assim classificadas pela voz em off que anuncia a matéria publicitária com a tensão e sobriedade de um trabalho jornalístico televisivo.

Cada filmete dirige-se a um público específico. Jovens de classe média que gostam de andar na moda, donas-de-casa de classe média alta com belas cozinhas, bens supérfluos e boa fluência, donas-de-casa que vão à feira comprar o que é básico na alimentação da família, trabalhadores de baixa renda. A linguagem se altera conforme o público a ser atingido. A campanha veicula um determinado diagnóstico da inflação, os responsáveis pelo flagelo, os mecanismos de combate que estão à disposição da sociedade e, subrepticiamente, o papel do governo nessa luta.

A concepção de inflação veiculada refere-se unicamente a gastos e consumo privados como fator de origem. A inflação é comportamental, cultural, nascida dos hábitos de consumo e perpetuada pelos gananciosos auferidores de lucros comerciais. O mesmo princípio que motivou queima de papel-moeda nas primeiras semanas de governo ainda está em vigor: é somente o dinheiro em circulação a causa do mal inflacionário.

A figuração utilizada é a da doença: o vírus da inflação precisa ser combatido. As frases finais dos principais personagens (Eu ganhei da inflação, Eu já estou vacinada, Vacine-se você também contra o vírus da inflação) reforça a luta de cada indivíduo contra uma situação doentia, degeneradora. Como as matérias que retratam lutas individuais de pacientes contra o câncer. O denodo, a resistência mental, a conscientização sobre a doença e a fé no futuro próspero são destacados como a única saída possível para a sobrevivência.

Nos mecanismos antiinflacionários, a nomeação dos culpados: comerciantes, atravessadores, especuladores e, por que não, publicitários, empresários e o mercado como um todo. Além desses, consumidores com qualquer estilo de vida que inclua requintes supérfluos. Se a jovem que sai à procura de uma calça jeans recomenda a pechincha, a dona-de-casa com uma bela e ampla cozinha vai ao limite do discurso anticonsumo: não compre centrífugas, esprema laranjas tradicionalmente. O momento é de não comprar nada além do necessário. Contra a moda da etiqueta, a moda do preço.

A desqualificação atinge os comerciantes, figuras insaciáveis que querem empurrar a mercadoria a qualquer custo. Desqualifica ainda produtos e produtores (“marca da etiqueta” e centrífuga boa, mas desnecessária). Para combater a inflação, é necessário nivelar-se a sociedade por baixo. A ordem é não consumir supérfluos. Se o cidadão quiser um jet-ski para se divertir nas férias, é melhor ganhá-lo de presente, mas não tirar o dinheiro do bolso...

O que parece claro, no momento em que essa campanha contra a inflação é deflagrada, é que o leque de inimigos se amplia: não se isola a oposição à esquerda, incluem-se vários setores sociais. O apoio político é buscado junto à população, de modo geral. Descarta-se a sociedade civil organizada, a imprensa, o empresariado nacional, o Congresso Nacional, etc. O governo está só, com a televisão.

Se a idéia básica de modernidade no governo Sarney foi a de participação democrática, durante a curta gestão Collor a idéia do novo associou-se ao progresso e desenvolvimento material. O atraso denunciado pelo presidente Sarney era político: havia uma democracia a ser construída. O diálogo com o telespectador tinha como pauta o Brasil e seus processos internos, a restauração pacífica de um Estado de direito, democrático e legítimo. A maior parte das imagens exibia o Brasil interiorano, prescindindo do litoral e das urbes, conduzindo o olhar do cidadão para a realidade longínqua, mas interna. Ficava ressaltada, nos filmetes Sarney, a dicotomia rural/urbano, e o enfoque idílico recaía sobre o “Brasil Grande”.

Uma imagem de desenvolvimento e progresso é refém de um modelo. Não havia parâmetros externos na publicidade institucional da administração Sarney, o olhar era voltado para dentro. Nos anos Collor, padrões de vida primeiro-mundista são invocados. Algo que se apresente menor do que aquela realidade reluzente não poderia ser aceito. O Brasil reabriu portos e mentes ao mundo globalizado, a publicidade mostra que o país deve acertar o passo com os países desenvolvidos.

Os filmetes que dão conta do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade levam ao ápice o discurso instaurador das soberanas regras de mercado. Enquanto a abertura econômica e a recessão crescente causavam prejuízos e quebras em vários setores da indústria nacional, o governo responde à grita de empresários com uma acusação e um aviso: vocês estão habituados ao protecionismo, daqui em diante quem tiver competência se estabelecerá. Nada de incentivos fiscais, política industrial nacional, barreiras alfandegárias: o máximo que o governo oferece é o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade, plataforma para o produto nacional adquirir competitividade no mercado global.

Desperdício, ineficiência e baixa qualidade tornam-se, no filmete, marcas registradas do produto nacional, agrícola ou manufaturado. Vale notar que essas peças publicitárias envolvem um tema relativamente complexo: os meandros da produção. No entanto, termos estritamente administrativos e/ou gerenciais começavam a ganhar espaço nos veículos de comunicação. Expressões como ISO 9000, terceirização e reengenharia tornaram-se correntes em jornais, revistas, emissoras de rádio, telejornais e até na própria propaganda governamental.

Os telespectadores não precisam conhecer todos os detalhes da realidade para chegar a uma conclusão sobre onde estão o atraso e a modernidade. O uso de um termo como “qualidade total” que, mesmo em voga, não possui significado claro para a maioria dos cidadãos, garante o emblema progressista e atualizado para o governo federal.

Itamar

O curto período de mandato e as circunstâncias de sua ascensão não deram à publicidade do governo Itamar a possibilidade de adquirir feições bem definidas. A dissociação da imagem da administração do vice com o período anterior é clara. A “nova era” do Real não surge com clareza. O ideário político do novo presidente, anunciado pela mídia e por intervenções esporádicas do próprio Itamar – nacionalismo, interiorização, resistência ao capital externo – só são distinguíveis nas primeiras peças publicitárias. Por outro lado, as imagens de um Estado e de uma sociedade em franco processo de modernização se evaporam.

Alguns filmetes aproximam-se muito do apelo emocional e nacionalista da série “Força Brasil”, veiculada durante o governo Sarney. No entanto, dirige-se ao brasileiro, ao “povo” como entidade, não ao Brasil como uma entidade externa a essa população. A letra da canção do período Sarney era clara: “Força Brasil/Me faz vibrar de amor e paixão/Força Brasil/Quero você feliz/Força Brasil/Estamos todos com você”. Era como uma torcida empurrando a seleção. A letra da canção do governo Itamar sequer se utiliza da palavra “Brasil”. Sucedem-se imagens de gente trabalhando (seringueiros, médicos, comerciantes) e é para essa gente que a lira vibra: “Esta nossa fé/Vem lá da raiz/O povo é que é/A força desse país”. A primeira é fervorosa, conclama o sentimento patriótico pela paixão, pelo fervor. A segunda é mais mansa, veicula um convite à esperança e à fé. Ambas pedem por união e otimismo – termos recorrentes em situações de crise administrativa.

Ao contrário da publicidade anterior, os projetos governamentais exibidos em propaganda referem-se às áreas sociais da administração. Há uma guinada radical no discurso, se tomarmos por comparação os filmetes do período Collor. Não se quer a comparação com o exterior, com seus sinais de progresso e civilização. As campanhas do Pró-Labor, por exemplo, que buscou incentivar a ida de recém-formados para trabalharem em cidades pequenas, em todos os seus aspectos de apresentação condenam ideais que sustentaram Collor no seu auge. Uma chamada para dentro, para o Brasil interior. É aqui que o Brasil está em construção, com proeminência do elemento humano e não das máquinas, da atividade febril de construção urbana. Alguns filmetes aproximam-se muito do apelo emocional e nacionalista do governo Sarney.

Enquanto os filmetes da era Collor ora lembravam um videoclipe, com ritmo frenético e imagens caleidoscópicas, ora reduziam-se à comunicação objetiva e estatística sobre atos governamentais, os da era Itamar têm uma produção mais simples, movimentos de câmera mais lentos e despretensiosos. Como se à nacionalização da temática correspondesse a simplicidade, e à vertente mundializada correspondesse o frenesi. Saíam de cena as críticas às carroças nacionais, entrava em campo a exaltação nostálgica dos fusquinhas. Embora lembre o Brasil veiculado no período Sarney, o Brasil destes filmetes vai aquém: não é o mesmo “Brasil grande”, continental e exótico, é um “Brasil caipira” voltado para as esferas municipais e interioranas.

A campanha de Betinho e suas repercussões influíram diretamente na publicidade do período. Os temas sociais foram privilegiados, até mesmo como forma de espaçamento entre uma administração e outra. No entanto, se o fantasma da fome somente apareceu no governo Collor durante as circunstâncias da seca, no governo Itamar ele faz parte da política trabalhista, da política agrícola e da política social, tornando-se uma temática durável.

Fernando Henrique Cardoso

A publicidade institucional gratuita nos primeiros 18 meses da gestão FHC utilizou-se, de certa forma, de algumas características da publicidade veiculada durante o período militar. Em quase nenhum momento os projetos governamentais discutidos e votados nesse período se deixaram transparecer na mídia gratuita. Percebe-se claramente que, se há um projeto comunicacional, e realmente esse conjunto de filmetes forma um todo coerente, esse projeto partiria de uma determinada concepção da utilidade desse formato publicitário e de seus objetivos.

Aqui não se conclama os cidadãos à participação democrática, ou à uma idéia vaga de “união”. Não se discute projetos administrativos, posições ideológicas, questões sociais ou a conjuntura econômica. O objeto dos filmetes por vezes são os mesmos apresentados na publicidade institucional do período Collor. Mas, mesmos nestas coincidências temáticas, a mensagem é transmitida de forma tão distinta daquela anterior que, em alguns casos, o conteúdo transforma-se em algo totalmente diverso.

Os filmetes deste período são, basicamente: educativos – campanhas que visam a conscientização, por parte dos cidadãos, de valores considerados indiscutíveis, “civilizatórios”, que intentam a melhoria da qualidade da vida em sociedade; e formadores da imagem de uma sociedade em transformação – os filmetes exibem a face modernizante do novo governo, argumento presente em toda retórica governamental, de forma sutil, sem maiores arroubos construtivos como foi na comunicação do governo Collor, e sem teor político-ideológico como ocorreu na gestão Sarney e mesmo na de Collor.

O novo, o progresso ou a modernidade, na comunicação desta gestão, são fatos consolidados ou em curso, necessitam apenas de algumas mudanças comportamentais, ajustes técnicos para a melhor convivência com a nova ordem. É nesse aspecto que esta comunicação se aproxima da do período de arbítrio. A busca incessante de uma desideologização foi uma marca daquela publicidade, assim como a temática comportamental foi o caminho para, pretensamente, abster-se da discussão político-ideológica. Se atentarmos para a maioria dos filmetes, ela versa sobre posturas do cidadão frente a uma nova realidade.

Também à semelhança da publicidade da ditadura, não se dá a formação de uma imagem governamental. Seria impossível apreender diretamente, sem outras fontes de informação, algo sobre o governo brasileiro nestes filmetes. Eles formam uma imagem da sociedade, uma visão do país como um todo. O personalismo é reduzido ao mínimo: o governo simplesmente não surge em meio à realidade social veiculada. Ainda à semelhança daquela publicidade, esta não é segmentada: dirige-se à toda a audiência. Não há intenção de dirigir-se a classes ou setores específicos da sociedade.

Embora o teor das reformas administrativas e econômicas muitas vezes representaram uma continuação da gestão Collor (privatizações, política de juros altos, abertura econômica), a publicidade institucional gratuita não privilegiou esses temas. E muito menos procurou refutar posições contrárias existentes no seio da sociedade.[14]

Podemos concluir que essa espécie de debate não foi considerada de “utilidade pública”, por isso não devendo ocupar o espaço de veiculação gratuita. No entanto, essa “desideologização” foi uma das características mais marcantes dos dois primeiros anos de governo FHC, e não se restringiu somente à área comunicacional.

As reformas não precisavam ser defendidas junto à opinião pública pelo canal da publicidade institucional. A mídia eletrônica apresentava a “urgência” das reformas propostas pelo Executivo e a presumida inoperância do Congresso em aprová-las. Apenas parte da imprensa escrita exibia as operações plásticas sofridas pela Constituição a cada mês. Não se tratavam de princípios políticos ou econômicos, mas de reformas que urgiam, enfim, tratava-se de um “trabalho” apresentado como o único possível, dentro do único caminho. Não é preciso haver debate quando se segue a ordem natural das coisas. Se só há uma trilha reta, não é preciso anunciar-se para onde se está indo. A publicidade institucional do governo FHC pôde então tratar apenas da modernização do comportamento do brasileiro.

Na publicidade institucional deste período, a marca do novo não se encontra no sistema político (como na gestão Sarney), não se encontra no Estado ou em sua autoridade (como na gestão Collor), não se encontra no Brasil unido em torno de questões éticas (período Itamar). A publicidade institucional do governo FHC exibe uma sociedade que vive um processo de transformação de hábitos e mentalidades. Isso é o que há de novo e moderno no Brasil dos filmetes. Não há grandes negações, grandes aflições representadas na publicidade –como o passado imediato da ditadura militar, a hiperinflação, um Congresso intransigente na criação de impostos, a seca no Nordeste, crianças miseráveis nas ruas... Estes temas são para a imprensa falada e escrita, não fazem parte do imaginário da publicidade institucional dos dois primeiros anos de FHC.

Os pontos mais relevantes observados nas campanhas publicitárias do período selecionadas na amostragem dizem respeito ao “produto Brasil” e ao novo papel do Estado, agora um parceiro da sociedade organizada na resolução de problemas sociais. Os problemas brasileiros expostos na publicidade institucional são eleitos pela atualidade e, muitas vezes, pela opinião pública internacional. Durante o governo Collor essa influência de uma crítica globalizada também foi notada, mas os filmetes referiam-se constantemente aos fatos do momento que ocupavam espaço na imprensa falada e escrita (seca, inflação, privatizações, reforma administrativa). Durante a administração FHC esses temas não integram as preocupações publicitárias. Nem mesmo a imagem governamental é o foco principal dessas campanhas. A sociedade brasileira é que tem sua imagem mercadológica trabalhada.

Se a propaganda é uma atividade basicamente adjetiva e a ação do governo substantiva, como cita Ellul (1990), a publicidade institucional de um governo democrático deveria conciliar essas duas características. No caso desta gestão, a publicidade foi, na maioria das ocasiões, fundamentalmente adjetiva, excluindo a ação governamental e a divulgação de medidas administrativas, visualizando o país como um produto que necessita aprimorar sua qualidade final, agregar valores para, assim, tornar-se mais vendável.

CONCLUSÃO

Ainda à guisa de conclusão, seria interessante notar que essa modalidade de comunicação governamental pesquisada, justificada pelo “interesse público”, privilegiou na maior parte do tempo (exceção feita aos dois primeiros anos do governo Sarney), o uso das estratégias de marketing em detrimento de uma possível “prestação de contas”, de um possível diálogo, de um canal de informações. E, à exceção de raros instantes, essa publicidade governamental visou sempre o convencimento, e não a informação. E o “interesse público” que norteou essa publicidade limitou-se, no mais das vezes, a estabelecer uma marca da gestão em andamento.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

[1] RAMOS, Murilo César; “Papel dos Meios de Comunicação na Abertura Democrática” in: Comunicação e Transição Democrática, Porto Alegre, Mercado Aberto, 1985. pp. 246-263.

[2] LIMA, Venício A. de; “Televisão e Política: hipóteses sobre a eleição presidencial de 1989” in: Revista Comunicação & Política, vol. 9, pp.29-54, abril-junho de 1990 e Matos, Heloiza (org.) - “Mídia, Eleições e Democracia”, S.Paulo, Scritta, 1994.

[3] BRANDÃO, Elisabeth – “Comunicação Pública” - paper preparado para XXI Congresso Brasileiro de Ciências da Comunicação – Recife, setembro, 1998.

[4] MIÈGE, Bernard – “La Societe Conquise par la Communication”, PUG, Grenoble, 1989.

[5] ZÉMOR, Pierre - “La Communication Publique”, PUF, Paris, 1995.

[6] CUTLIP, Scott M. - “Relações Públicas no Governo”, in: Public Relations Rewiew, University of Georgia, Athens, 1976.

[7] ELLUL, Jacques - “Propagandes”, Paris, Economica, 1990.

[8] Cf. dados da pesquisa exploratória realizada no início deste estudo, envolvendo os períodos Sarney, Collor e Itamar.

[9] BRANDÃO, Elizabeth, “Comunicação Pública”, XXI Congresso Brasileiro de Ciências da Comunicação, Recife, 1998.

[10] Agradeço a colaboração, nesta fase da pesquisa, do doutorando Guilherme Fráguas Nobre, da ECA/USP, e dos pesquisadores, Maurício Falavigna e José Guimarães.

[11] Quanto a possíveis distinções entre os termos “publicidade” e “propaganda”, reproduzimos aqui o comentário de Francisco Gracioso: “O que no Brasil entendemos como propaganda corresponde, na verdade, ao que chamam de publicidade em outros países de língua latina. (...) De qualquer forma, para nós o termo propaganda é sinônimo de publicidade...” – GRACIOSO, Francisco – “Propaganda Institucional”, São Paulo, Atlas, 1995; pp.19. Nosso texto não visa insistir nesta distinção clássica entre, por exemplo, propaganda ideológica e publicidade comercial, já que os termos correntemente se mesclam no Brasil.

[12] A pesquisa se baseou em uma amostragem de 101 filmetes, número estatisticamente relevante em um universo de 1200.

[13] MARCELINO, Gileno – “Governo, Imagem e Sociedade”, Brasília, FUNCEP, 1988.

[14] Vale lembrar, mais uma vez, que essas considerações restringem-se aos primeiros 18 meses do governo FHC. A partir do terceiro ano de mandato, dois fatores iriam influir sobre a publicidade institucional. O primeiro refere-se a quando as empresas que estavam sendo privatizadas despertaram um grande interesse no capital estrangeiro (setores energéticos, de mineração e telefonia), e não mais poderiam ser adquiridas majoritariamente por fundos de pensões (por falta de cacife), e ao momento em que a oposição, pela primeira vez (ao menos no período concernente a essa pesquisa) lançou uma série de filmetes televisivos atacando as reformas em nome da soberania nacional. Aqui, tanto o formato como a utilização da publicidade institucional televisiva se alterou radicalmente (embora não tenhamos condições, ainda, de saber se a publicidade de veiculação gratuita acompanhou essa mudança, já que não são divulgados, por parte do governo, quais os filmetes de veiculação paga e quais são os de “utilidade pública”). O fato é que o governo reformula toda a sua publicidade, buscando rebater acusações e elucidar algumas medidas. Enfim, parte para o debate, visando demonstrar à população seu ponto de vista. Um segundo fator foi a reeleição. Nos primeiros 18 meses, a publicidade governamental não guarda traços “eleitoreiros”. Nem mesmo o grande mote da administração, a moeda, é excessivamente lembrado (com exceção de uma discreta referência no filmete 107). A partir do final do terceiro ano de mandato, os filmetes vão explorar o bordão “Brasil Real”, exibir projetos governamentais na área social e, especialmente, divulgar os programas “Comunidade Solidária” e “Brasil em Ação”.

Trabalho apresentado no VIII Encontro Anual da Compós – Associação Nacional de Programas de
Pós-Graduação em Comunicação 1999.