DAS RELAÇÕES PÚBLICAS AO MARKETING PÚBLICO: (DES)CAMINHOS DA COMUNICAÇÃO GOVERNAMENTAL

Heloiza Matos

Professora da Universidade de São Paulo

A comunicação governamental tem sido entendida como as diversas modalidades de relações comunicativas entre o Estado e a sociedade, visando tornar mais compreensivas as relações entre o governo e os cidadãos.

As mudanças ocorridas nos últimos anos, não apenas no que se refere ao regime político vigente (da ditadura militar para a democracia civil), mas também no que diz respeito ao papel do Estado como regulador das relações de mercado, reestruturaram os modos de comunicação pública.

Segundo Torquato do Rego, a comunicação governamental é formada por vasta rede formal inserida no interior das organizações públicas, e tem como tarefa primordial "levar à opinião pública fatos de significação ocorridos na esfera governamental".[1] A dinâmica desse sistema se vale das mais diferentes atividades do campo da comunicação: jornalismo, relações públicas, publicidade, propaganda, marketing político e, mais recentemente, o marketing público.

Se observarmos a trajetória histórica da comunicação pública no Brasil, podemos perceber, em cada período, uma ênfase em uma atividade, ou deslocamento de uma área para outra, ou ainda a integração entre as diversas áreas da comunicação.

Este trabalho pretende analisar os dados parciais de uma pesquisa[2] interessada em examinar como a redemocratização vem alterando a comunicação pública no Brasil. A pesquisa tem como base de análise cerca de 1.400 filmetes[3] veiculados pela televisão entre os governos Sarney e Fernando Henrique Cardoso (de janeiro de 1986 a julho de 1996).

Os filmetes são considerados como um material representativo da expressão da comunicação pública no período e, para efeito de análise deste material, foram elaboradas uma série de categorias que englobam os temas abordados por estas propagandas. São doze categorias ("Forças Armadas", "Saúde", "Educação", "Projetos Sociais", "Cidadania/Justiça", "Campanhas Educativas e/ou Informativas", "Identidade Nacional", "Ecologia", "Infra-estrutura", "Governabilidade", "Agropecuária", "Atividades Produtivas"), das quais separaremos duas ("Cidadania/Justiça" e "Governabilidade") para apresentar alguns resultados preliminares da análise efetuada até hoje, resultados que serão inseridos na terceira parte deste texto.

As mudanças na comunicação pública durante o período civil serão precedidas por uma breve análise da comunicação governamental no período autoritário, para melhor elucidar o processo de transformação da comunicação pública até a realidade atual.

No período autoritário, com a criação da Assessoria Especial de Relações Públicas (AERP) no segundo governo militar, foi dada grande ênfase à atividade de Relações Públicas Governamental, inserida na constituição de uma imagem pública do governo. Essa ênfase deu-se dentro de uma visão de comunicação institucional que não prescindiu de caráter político-ideológico, mas, no entanto, diferenciou-se da propaganda política mais tradicional e conhecida até então. As Relações Públicas, no período da AERP, cumpriram a função de preenchimento do espaço da informação e comunicação suprimido pela censura então vigente, especialmente durante o governo Médici (1970-1974).[4]

Além dessa função estritamente imbricada ao período de maior fechamento político durante os anos da ditadura, a comunicação governamental passou também a se utilizar de técnicas de pedagogia social para veicular padrões de comportamentos (cívico, urbano, educativo etc.), suscitar adesão ao projeto de desenvolvimento apresentado pelos governos militares e, ao mesmo tempo, criar uma série de imagens de realidade política e social.

Um segundo deslocamento fez-se sentir através da evolução da comunicação governamental durante os governos civis. Se em um primeiro momento do governo Sarney (1985-1989) houve tentativa de elaboração de um projeto de comunicação pública participativa, com uma linguagem adaptada aos "novos tempos", essa experiência não sobreviveu ao Plano Cruzado. Após o fracasso deste, são as técnicas de marketing que vão, mais e mais, permear e constituir o cerne da comunicação pública governamental. Especialmente a partir da gestão Collor de Mello (1990-1992), as técnicas de marketing político tornaram-se preponderantes, e foram utilizadas desde a ascensão do candidato em campanha até a divulgação dos projetos de seu governo.

Se durante o governo Itamar (1992-1994) ocorreu um certo recuo na utilização dessas técnicas de marketing, a partir do governo Fernando Henrique (1995- ) assistimos à associação da comunicação governamental ao marketing público.

O marketing público refere-se às ações do marketing governamental, ou seja, a lógica do mercado aplicada à administração pública. Na atualidade, o marketing tem trabalhado com um enfoque mais global, descartando as visões simplistas e funcionais: o marketing é mais do que sinônimo de promoção, de publicidade e de vendas, de personalidade, temas e partidos. Hoje o marketing é reconhecido como um suporte técnico de uma orientação ao mercado.

Fiorentini, numa análise histórica do papel da administração pública em relação à vida do cidadão, assinala que houve uma evolução nessa relação, ultrapassando-se a idéia puramente institucional de Estado provedor para noção atual, que apresenta a prestação de serviços inserida no mundo dos negócios.[5]

Sobre esta base, estabelece-se uma relação institucional fundamentada em direitos, deveres e normas; e outra relação, com caráter de negócio, centrada no marketing como ciência que permite estabelecer o equilíbrio entre a oferta e a procura através da otimização da relação custo/benefício. Daí pode-se deduzir que a administração pública deve ser capaz de administrar ao mesmo tempo a lógica institucional e a de mercado.

O GOVERNO MÉDICI E A AERP

Tomando como primeira referência o modelo de comunicação pública vigente no Brasil durante a ditadura militar, mais especialmente no período de governo do general Médici, podemos vislumbrar uma sólida política de comunicação social, assim podendo ser denominada por estar integrada à estrutura administrativa daquele governo e, mais ainda, aos objetivos da política estatal, além de ocupar espaço significativo no próprio mercado de comunicação. A comunicação política de então, com o intuito de legitimar um exercício de poder específico e um determinado projeto de desenvolvimento, utilizou-se de técnicas de propaganda discurso ideológico. Como frisou Caparelli, a campanha de propaganda política do regime militar foi a mais "bem organizada, sistematizada, ampla e total jamais vista no Brasil".[6]

A criação da AERP em 1970, com o papel de preencher o espaço comunicativo entre o governo e a população, coordenado e, progressivamente, centralizando os fluxos de mensagem entre o executivo e a sociedade, teve seus objetivos apresentados dentro de amplo espectro de ação:

“(...) formular e aplicar política capaz de, no campo interno, predispor, motivar e estimular a vontade coletiva para o esforço nacional de desenvolvimento e, no campo externo, contribuir para o melhor reconhecimento da realidade brasileira”.[7]

De certa forma, o próprio decreto já revela a disposição por um ajuste de sintonias entre o governo e a sociedade, a aproximação de imagens entre as esferas econômicas, apresenta números significativos de recuperação econômica, e a política, em que a supressão do regime democrático consistia na matriz da imagem do então governo.

Vale lembrar que a estruturação de um sistema de comunicação que cuidasse da imagem pública do governo teve de superar um embate interno militar, passando pelas recusas de governantes (caso do marechal Castello Branco) e de outras personalidades e de setores militares que temiam o estigma da propaganda política, associando-a ao DIP, ao excesso de personalismo do Estado Novo e aos exemplos dos regimes nazi-fascistas. Sobre o fato, comenta Carlos Fico:

“(...) não parece abusivo afirmar que a criação do órgão deveu-se menos às injunções da conjuntura, e mais a uma vitória parcial de certo ponto de vista doutrinário (...) que defendia a necessidade da propaganda contra aqueles que julgavam que a ‘verdade’ se impõe por si só”.[8]

Assim foram formuladas princípios (legitimidade, impessoalidade e verdade) e padrões operacionais (integração e eficiência) que norteariam as ações do governo na área de comunicação social. Não nos propomos aqui a alinhavar detalhadamente todas as características que viriam a especificar essa propaganda política, mas sim tentar esboçar a forma de apreensão da realidade efetuada por esta propaganda e veiculada em suas mensagens.

A adesão popular ao projeto de governo foi considerada pela AERP como essencial, visando compatibilizar o programa de governo e a atuação da sociedade. Entre 1970 e 1973, foram produzidas e veiculadas 396 peças publicitárias (191 através da televisão). Para revestir o projeto do governo autoritário de "participação popular", foram veiculadas campanhas que apresentavam finalidades sociais, educativas e democráticas, visando atuar com persuasão sobre o comportamento dos cidadãos e, mais ainda, veiculando ao mesmo tempo a imagem de um país em construção, em desenvolvimento, processo no qual a participação do cidadão, na simples forma de adesão, era fundamental.

TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA E COMUNICAÇÃO GOVERNAMENTAL NO BRASIL

No início do processo de redemocratização, durante o governo Sarney, foi pensado um plano de comunicação social que pudesse criar uma identidade para o governo civil, após um longo período de ditadura militar, e preparar a sociedade para a participação neste processo de retomada democrática. Conforme Gileno Marcelino,[9] entre os pontos importantes do plano elaborado constavam itens que visavam o distanciamento da comunicação social do período anterior, criando uma "linguagem adequada aos novos tempos". Além de buscar verificar o "clima social" através de pesquisas e sondagens, de tentar criar a "comunicação participativa", havia a perspectiva de redimensionamento da publicidade e da propaganda a serviço da comunicação governamental.

A idéia era a de evitar a persuasão, o ufanismo, o personalismo e as marcas do discurso autoritário que remetessem diretamente ao período anterior. O valor dado ao tema "Cidadania e Justiça" demonstra essa preocupação de criar a comunicação imbuída de ideais democráticos. O governo Sarney veiculou 44 filmetes nessa área (do total de 346 filmetes veiculados em sua gestão), muitos vinculados à divulgação dos trabalhos da Assembléia Constituinte. Foram cinco filmetes sobre os direitos do trabalhador, nove sobre a questão do negro no Brasil (discriminação racial, igualdade de direitos, recuperação cultural), três filmetes sobre a questão indígena (abordada sempre sob o prisma da cultura e da cidadania). Sobre os direitos da mulher foram veiculados 14 filmetes. Os direitos da criança e do adolescente, dos idosos e dos deficientes físicos e mentais também foram contemplados.

Com o insucesso do Plano Cruzado (período de maior popularidade do presidente Sarney e de seu governo), ouve a sensível fragmentação da confiança pública e, conseqüentemente, a exigência de renovação do modo do governo de comunicar com a sociedade. Curiosamente, o governo Sarney veiculou apenas seis peças ligadas diretamente ao tema "Planos Econômicos" (inseridos na categoria "Governabilidade") . É o menor índice apresentado entre os governos civis, o que não deixa de ser surpreendente quando relembramos que os anos Sarney apresentaram três planos econômicos que exigiram a participação da população, alterando hábitos de consumo ou exercendo funções vigilantes ("fiscais do Sarney").

A partir deste momento, a tentativa de uma propaganda política diferenciada foi derivando, conforme corrobora Marcelino,[10] para a comunicação de teor mercadológico, com uso predominante de técnicas de publicidade.

No governo Collor, temos a acentuação desse deslocamento da comunicação aberta, transparente, voltada para a recuperação dos valores democráticos, para a comunicação governamental com produto, ou seja, o marketing político.

Este estilo de comunicação foi adotado desde o processo eleitoral e foi refletido nas campanhas institucionais. Nelas, o governo tentou vender a marca de um presidente jovem e dinâmico, que se mostrava capaz de levar o país para dar "o salto para a modernidade". Com relação à categoria "Cidadania e Justiça", analisada acima no período Sarney, o índice decai de 12,72% para 4,43% do total de filmetes veiculados no período (632 peças publicitárias em dois anos, quase o dobro do total de filmetes veiculados nos cinco anos de governo Sarney).

Nesse período, o enfoque é dirigido para a divulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente (14 filmetes), questão que assumiu importância internacional na época. Os "direitos do trabalhado" saem da esfera da política nacional (Constituinte, Pacto Social) para outro tipo de relação, que leva o trabalhador a se confrontar com o empresariado, sem a mediação do Estado. Surgem pela primeira vez peças publicitárias que abordam os "direitos do consumidor". Já os assuntos que apresentam relação com a área de "Governabilidade" (planos econômicos, reforma do Estado, arrecadação) representam, depois das propagandas relativas às Forças Armadas, o principal tema do governo Collor (105 filmetes).

As peças não apresentam uniformidade de discurso e visam claramente segmentos da população, e não a sua totalidade. Assim, sofisticadas explanações sobre o enxugamento do Estado convivem com filmetes de loterias federais impregnados de humor e expressões bem mais populares e acessíveis.

Nos dois anos posteriores ao impeachment, observa-se um retrocesso no estilo de marketing adotado anteriormente. As campanhas veiculadas no período Itamar Franco (203 filmetes em dois anos) voltam a exaltar um país que, embora moderno, precisa da "união de todos" para recuperação dos valores tradicionais da cultura nacional. Quanto à "Governabilidade", foram 20 campanhas veiculadas dentro deste tema, sendo oito dedicadas especificamente aos planos econômicos.

Pode-se dizer, comparativamente, que esse número demonstra um certo esforço em divulgar e justificar o Plano Real, ainda que este esforço seja mais tímido do que o verificado na gestão de Collor. A timidez talvez se justifique exatamente pelo fracasso do plano anterior e da conseqüente baixa expectativa da população em relação a "pacotes” de medidas inflacionárias.

O período Fernando Henrique é marcado, desde sua campanha eleitoral, por um estilo de comunicação governamental não apenas apoiado pelo marketing eleitoral, mas por uma noção de continuidade de um sucesso alcançado durante a gestão anterior, graças ao “Plano Real”, implantado pelo próprio Fernando Henrique, quando ministro da Economia do governo Itamar.

A idéia de um projeto consistente e em andamento, já apresentando alguns resultados mensuráveis (aumento da margem de consumidores, especialmente aqueles que estavam marginalizados do consumo desde o Plano Cruzado) acabou refletindo no estilo da comunicação governamental.

Na análise de algumas campanhas institucionais do período, já se pode observar que questões de interesse público são mostradas como um produto a ser vendido para a sociedade civil, em termos de parceria e de divisão de responsabilidades. Dentro desta perspectiva, ressalte-se que na categoria “Cidadania e Justiça”, a maior parte dos filmetes veiculados durante o governo FHC dirigem-se exatamente ao tema “direitos do consumidor”.[11] Nesta etapa, a comunicação oficial passa a ser tratada como tema de marketing público, ou seja, um princípio de mensuração contínua do impacto das ações governamentais sobre o consumidor/cidadão, como modo de estabelecer metas, ações e projetos do governo.

É nesta perspectiva que se insere a idéia de marketing público, ou seja, os conceitos mercadológicos aplicados à administração pública. No entanto, como já foi ressaltado na introdução deste trabalho, a lógica do mercado no conceito de marketing público não inviabiliza a noção do institucional na comunicação do governo. Estas idéias podem ser observadas no plano de comunicação institucional do governo FHC, no início de 1997. Como a política de comunicação social do governo FHC não está claramente definida em um projeto,[12] tomamos como referência o Plano de Ação Institucional, que tem sido tratado como peça forte da campanha para a reeleição do presidente, e que consegue manter seu caráter institucional e público apesar de não dissociar-se da realidade política e, portanto, das estratégias de marketing público.

CONCLUSÃO

Pode-se dizer que a comunicação governamental no Brasil vem apresentando progressivas alterações desde o período autoritário: tanto do ponto de vista dos modos e técnicas de comunicação como dos suportes que sustentam o fluxo, a dinâmica e a qualidade dessas relações comunicativas.

A comunicação entre governo e sociedade, neste processo, se deu, primeiramente, através de um modelo original elaborado durante a ditadura militar, em que a atividade de Relações Públicas foi preponderante na remodelação desse espaço de comunicação, substituindo a propaganda política em seus moldes tradicionais por um discurso político indireto, ligado a padrões de comportamento e à educação cívica.

Progressivamente, durante o processo de redemocratização, observa-se um deslocamento na atividade de Relações Públicas, representado pela incorporação de princípios mercadológicos utilizados nas técnicas de marketing político. Pode ainda ser observado, como foi ressaltado aqui em relação à comunicação social do governo atual, a tendência de associação entre a lógica de mercado e as razões institucionais da administração pública.

Neste cenário, o papel das Relações Públicas na comunicação governamental precisa ser repensado na sua função estratégica, em que se reconheça sua importância para o planejamento e estabelecimento de canais de comunicação entre governo, opinião pública e cidadãos.

NOTAS BIBLIOGRÁFICAS

[1] TORQUATO DO REGO, Francisco Gaudêncio.  Marketing político e governamental.  3. ed. São Paulo: Summus, 1990.

[2] A pesquisa está sendo desenvolvida com o apoio do CNPq desde julho de 1996.

[3] Entenda-se aqui por “filmetes” as séries de campanhas ou peças publicitárias institucionais de veiculação gratuita, com durações unitárias entre 30 e 90 segundos, aproximadamente, produzidas de acordo com as demandas setoriais e veiculadas gratuitamente graças a um acordo entre o Governo Federal e a ABERT, acordo este supostamente pautado por questões de interesse público.

[4] MATOS, Heloiza.  Modos de olhar o discurso autoritário no Brasil.  São Paulo: ECA/USP, 1989. Tese de doutorado.

[5] FIORENTINI, G.  Administrazione pública e cittadino: le relazioni di Scambio.  Roma: Giuridiche Economiche, 1990.

[6] CAPARELLI, Sérgio.  Televisão e capitalismo no Brasil.  Porto Alegre: LP&M, 1982. p. 155.

[7] BRASIL, Decreto n. 67.611, de 19 de novembro de 1970.

[8] FICO, Carlos.  Reinventando o otimismo.  Rio: FGV, 1997. p. 114.

[9] MARCELINO, Gileno.  Governo, imagem, sociedade.  Brasília: FUNCEP, 1988.

[10] Idem.

[11] É preciso esclarecer que a pesquisa comporta a análise dos filmetes veiculados até julho de 1996. Portanto, não teceremos considerações mais alentadas a partir de dados da pesquisa, já que a partir de 1997 a propaganda do governo FHC altera sintomaticamente suas características, em virtude da aceleração dos processos de privatizações e, por que não, devido também à aprovação da emenda que permite a reeleição.

[12] A ausência de um plano de comunicação social já foi tratada em MATOS, Heloiza, Desafios da comunicação pública no processo de redemocratização no Brasil. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE CIÊNCIAS DA COMUNICAÇÃO, 19º INTERCOM, Londrina, 1996.

Originalmente publicado em CORRÊA, Tupã Gomes, FREITAS, Sidinéia Gomes (Org.)  Comunicação, marketing, cultura: sentidos da administração do trabalho e do consumo.  São Paulo: ECA/USP; CLC, 1999.  p. 58-66.